资源节约与环境保护中土地政策调控研究——以长株潭城市群为例

导读:加大对土地污染生态环境恢复治理的力度,将城市扩展区的农村居民点用地纳入城镇用地统一考虑,2重点丌发区:长株潭城市群重点开发区包括城市群内的市区、县城和重点建制镇规划区、,重点开发区土地政策:本区内的土地主要用于城镇建设,城市总体规划应与土地利用总体规划相衔接,坚持“保护中开发,开发中保护"的原则,保护和改善城市生态环境,严格保护城镇空间体系控制的生态走廊,与城市性质不符、投资强度和产出率未达到

资源节约与环境保护中土地政策调控研究——以长株潭城市群为例

盾的工厂,逐步从主城区迁出。加大对土地污染生态环境恢复治理的力度,对重金属污染严重的地区,采用变更土地用途,改农业生产用地为工业生产及其他建设用地:积极推进城中村的改造,将城市扩展区的农村居民点用地纳入城镇用地统一考虑。2重点丌发区:长株潭城市群重点开发区包括城市群内的市区、县城和重点建制镇规划区、高新技术开发区、园区以及已有发展基础的地区等。具体分布在长沙河西新城、长沙星马新城、株洲河西城区、湘潭河东城区及重点城镇发展区域等地。重点开发区土地政策:本区内的土地主要用于城镇建设,城市总体规划应与土地利用总体规划相衔接,不得突破土地利用总体规划确定规模。在中心城区形成分工明确、协调合理的产业圈层结构和功能分区,引导产业由内向外梯度转移;城镇应根据区位特点和自身优势,坚持“保护中开发,开发中保护"的原则,以承接主城区转移工矿业或发展农产品加工业等特色产业为主,沿江城镇的产业布局以高科技产业、第三产业为主;保护和改善城市生态环境,严格保护城镇空间体系控制的生态走廊,禁止建设占用规划确定的永久性绿地、林地、特色蔬菜基地、山体、湖泊等;严格执行项目准入标准,与城市性质不符、投资强度和产出率未达到建设用地控制定额指标要求的建设项目,坚决不得进入城市;该区内的土地,在批准改变用途以前,应当按原用途使用,废弃撂荒土地,能耕种的必须及时恢复耕种。3、限制开发区:主要包括基本农田保护区、大面积乡村地区(乡集镇驻地、农村居民点、道路、水利、小型生产性建筑和公共建筑,不允许搞工业的区域)、湘江两岸lOO米以内的地区。主要分布在望城县西部、长沙县东北部、长沙市东部、湘潭市西部和西北部以及株洲市东南部。限制开发区土地政策:严格控制区内基本农田转变用途,国家重大建设项目及能源、交通、水利等基础设施建设,无法避开基本农田的,涉及农用地转用或征用土地的,必须报国务院批准。经国务院批准占用基本农田的,当地人民政府应按国务院的批准修改土地利用总体规划,并补划数量与质量相当的基本农田;鼓励区内的农田整理,以增加有效耕种面积;加大基本农田的农田基础设施建设力度,提高区内基本农田综合生产能力,提高耕地产出水平。提倡和鼓励区域范围内从事农业生产的单位和个人保持和培肥地力:禁止占用耕地进行城镇和农村居民点建设;严禁擅自毁坏基本农田、挖砂、采石、取土、堆放固体废弃物以及向耕地区排放污水废水等污染物;禁止任何单位和个人闲置、荒芜区内的土地;禁止破坏沿湘江沿岸的背景山体、植被、严格限制开发林区和湿地;沿江用地退后道路红线或河堤岸线不小于100米,统一建立连续的滨水绿化景观带。沿江建筑高度、街道宽度及沿江人工建筑环境,根据其所处江面宽度、河岸情况进行控制,要与城市设计的规定和湘江生态经济带总体要求相适应;开展乡村居民点整理,加大整治空心村、37闲置村庄;加强规划,合理布局,适当集中,联合选址,鼓励单位和个人按照规划组织建设中心村,未规划为农民新村的现状农村居民点不得再扩大规模;农村居民点严格服从各村镇规划,建设原则上不得占用耕地,严格用地审批标准。4.禁止开发区:主要包括各类保护区(自然保护区、文物保护区、水源保护区、湿地保护区、地质遗迹保护区、地质灾害易发区等)、水域(湘江、其它河流湖泊)、郊野公园(森林公园、动植物园和度假区)、生产防护绿地(交通线两侧的绿地、苗圃、果园和楔型绿地)以及特殊绿地(生态林保护区、泄洪区、滞洪区等)。主要分布在中心城市周边的低山丘陵森林、城市周边的丘陵岗地森林、湘江水域、湘江江心洲、三市结合部“绿心"等生态脆弱地带以及天际岭森林公园、岳麓山国家级风景名胜区、昭山省级风景名胜区、金霞山风景名胜区等地区。禁止开发区土地政策:区内只允许符合景观保护、观光休闲和文化展示的用途,不得进行大规模建设,防止风景区建设转为房地产开发等城市建设;保护野生动植物的生长、栖息地。依据规划区内的湿地、林区、浅丘群中的动植物资源及规划的环境功能要求,依特殊地形划定永久性生态保护区;沿江禁止安排新上污染环境的产业,沿江现有污染严重的企业应逐步搬迁;禁止任何形式的侵占河道,禁止非法开挖河堤;禁止采用爆破等破坏性的可能危及河道安全的方式进行渔业或者其他作业;严格控制建设规模,充分利用现有建设用地和闲置地,确需扩大的,应当首先利用非耕地或劣质耕地;易引起水土流失的山地丘陵区严禁开垦。避免因破坏山区植被,而引起土地沙化、水土流失、气候变化等生态环境恶化所带来的自然灾害;保留位于长株潭城市群相向发展地区的耕地,利用先进的农业技术对其进行生态工程建设,发展绿色旅游农业。2、创新土地利用规划计划管理模式(1)完善土地利用规划体系组织编制长株潭城市群土地利用专项规划,纳入全省土地利用总体规划,在全省范围内统筹考虑长株潭地区的耕地保有量、建设用地总规模等控制指标,统筹协调长株潭城市群不同行政区和功能区的用地安排。专项规划由省人民政府审批并组织实施,’报国土资源部备案。为确保规划与经济社会发展相适应,以5年为周期编制规划实施方案,作为长株潭地区土地利用的依据,统筹安排土地利用的规模、结构和时序。长沙、株洲、湘潭三市应根据长株潭城市群土地利用专项规划,编制本市的基本农田保护专项规划、土地开发整理专项规划和乡村土地利用规划,强化各类规划对土地开发利用的管制和引导作用。(2)编制实施国土规划在综合评价国土资源开发利用程度的基础上,按照优化国土开发格局、促进区域协调发展、加强生态环境保护的总体要求,编制长株潭国土规划。明确未来38一段时期长株潭地区的空间发展战略、重大基础设施布局,以及资源开发和国土整治方案,统筹协调城市之间、城乡之间,以及城乡建设、资源丌发与生态环境建设的关系,促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调。(3)改革土地利用计划管理方式长株潭地区土地利用计划由国家单独下达,统一管理。根据长株潭地区土地利用现状和发展实际,按照土地利用专项规划、功能分区、产业发展和实际利用效率,统筹土地利用年度计划的分配、管理和协调,确保区域规划的实施。(4)完善规划实施机制强化土地利用规划的总体控制性作用,城乡建设规划、村镇规划、产业布局必须与土地利用规划、土地开发整理规划相衔接。建立土地规划许可制度和规划实施中期评估制度,完善规划修改工作机制。3、创新耕地保护制度(1)完善耕地保护责任制度健全省、市、县、乡四级耕地保护责任体系,实行目标管理责任制度,完善考核指标体系和考核办法,把耕地保护责任目标履行情况作为领导干部政绩考核的重要指标。(2)实行耕地和基本农田保护有偿调剂制度根据长株潭地区经济社会发展状况、产业布局和功能分区,对耕地保护统筹安排,对基本农田在空间布局上作出调整。坚持在省域内总量动态平衡的原则,建立耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度,对确实无法实现耕地和基本农田保护责任目标的地区,可以在全省范围内实施补划或补充,并按一定标准在约定年限内对补划、补充地区给予经济补偿。(3)实行耕地保护跨区域统筹制度加强对长株潭地区受污染耕地的综合整治和合理利用,对株洲清水塘、湘潭竹埠港以及湘江沿线等严重污染地区和资源枯竭老工业矿区的土地功能进行置换,对严重污染区耕地调整土地用途,对其他污染土地调整种植结构,并相应核减长株潭地区的耕地保有量和基本农田保护面积。同时,在省内其他地区修建大型水利设施,改善丘陵地区耕地灌溉条件,改旱土为水田,变劣地为好地,提高有效耕地面积和耕地质量。(4)建立耕地保护激励机制从长株潭地区依法收取的耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发资金中提取一定比例实行统筹管理,建立耕地保护基金,主要用于土地开发整理、完善农田基础设施以及对承包农户的直接补贴,使耕地承包人的收入水平逐步达到当地城市居民的平均收入水平,调动耕地承包人保护耕地的积极性。(5)完善耕地开发整理复垦制度建立财政投入与社会投入有机结合的土地开发整理投入机制,鼓励单位和个人投资土地开发整理。以土地开发整理为平台,按照新农村建设的要求,结合小城镇建设、村庄整治、迁村并点,整合涉农资金,在实现占补平衡、改善耕地质量的基础上,统筹实施耕地整理和农村建设用地整理。通过归并零散地块、平整土地、改良土壤,加强道路、沟渠等配套设施建设,提高有效耕地面积,改善农业生产条件。土地整理新增耕地,实行产业化经营,壮大村级集体经济。以土地整理复垦推进田水路林村的综合整治,实现耕地保护数量质量相统一,农村经济发展和生念环境保护相协调。4、改革征地用地制度(1)改革用地审批方式长株潭三市土地利用总体规划确定的中心城市建设用地范围内的农用地转用和土地征收,按照“规划期内一次审批,逐年安排"的原则,以5年为一周期,在国家下达的计划内一次性报国务院审批。然后由省人民政府逐年分批次审核农用地转用和征收实施方案,报国土资源部备案。对于规划确定的部分森林、湿地等生态用地,从生态保护的实际出发,可在不实行农用地转用的情况下依法实施征收。(2)健全土地收购储备制度对长株潭土地利用专项规划确定为建设用地范围内的集体土地,可以按照“先征收后转用"的原则,合理确定范围,先行予以征收,纳入政府土地储备,再按照建设需要和农用地转用计划指标,适时实施农用地转用,实行净地出让。加强土地收购储备金融管理,从土地出让价款中提取一定比例,建立土地收益基金,专项用于土地收购储备。可采取土地使用权抵押、土地收益质押贷款、吸引社会资金投入等方式,扩大土地储备融资渠道。(3)实行城乡建设用地增减挂钩探索城镇建设用地规模扩大与农村建设用地减少相挂钩的实施机制和管理制度。在土地利用总体规划确定的用途分区基础上,对部分利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地和城镇规划圈外的国有工矿废弃地进行整理,并将整理新增的农用地、耕地面积,等量核定为建设占用的农用地、耕地指标,直接置换用于农村居民点和城镇建设,以调整优化建设用地结构和空间布局,提高土地利用效率。(4)创新征地补偿安置制度长株潭三市的征地补偿实行统一的征地区片综合地价,综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和被征地农民社会保障水平等因素,合理划分区片,确定区片综合地价。调整土地收40益分配,从土地收益中建立被征地农民保障基会,用于补贴被征地农民社会保障支出。探索建立征地协议制度,完善征地程序,按照土地补偿费主要用于被征地农民的原则,制定和完善征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配管理使用办法。坚持“先安置后拆迁"的原则,征地补偿安置、被征地拆迁农民居住条件未落实以及社会保障费用未到位的,不得实施拆迁。开展多种征地安罱模式试点。采取公寓式安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种形式妥善安置被征地农民,将被征地农民纳入城镇就业体系并建立社会保障制度,形成适合被征地农民特点和需求的就业安置、岗前培训和社会保障体系。5、建立集体建设用地使用权流转制度(1)严格控制流转范围城市规划区范围外的集体建设用地使用权,符合土地利用总体规划的,可以依法流转。农村集体经济组织依法对其所有的集体建设用地实行有偿使用,除乡镇(村)公共设施、公益事业用地以及农村村民经依法批准的宅基地以外,举办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业,个体工商户,外商投资企业,股份制企业,联营企业等,可以采取出让、出租、入股、联营等方式有偿取得集体建设用地,但应符合国家有关产业政策,并不得用于商品住宅开发和城镇居民建住宅。以有偿方式取得的集体建设用地使用权,可以采取转让、出租、抵押等形式进行处置。城市规划区范围内已依法取得的集体建设用地使用权需要转移的,必须在依法征收后,按照国有建设用地使用权出让的相关规定办理。(2)规范流转程序集体建设用地有偿使用,应当经本集体经济组织村民会议或者村民小组会议三分之二以上成员,或者三分之二以上村民代表的同意。在同等条件下,集体建设用地应当优先确定给本集体经济组织成员使用。集体建设用地用于工业、商业、旅游、娱乐等经营性项目的,应当参照国有建设用地使用权公开交易的程序和办法,在土地交易场所通过公开招标、拍卖、挂牌等方式,确定土地使用者,签订书面的集体建设用地有偿使用合同,载明双方的权利义务。土地使用者需要转移其集体建设用地使用权或者改变原合同约定的土地用途的,应当征得土地所有者的书面同意,签订书面流转合同或者重新签订建设用地有偿使用合同,调整土地有偿使用费。土地使用者需要将其取得的集体建设用地使用权变更为国有的,可以在依法征收后,按照国有建设用地使用权出让的相关规定办理。(3)规范收益分配管理农村集体经济组织取得的集体建设用地收益,应当纳入农村集体财产统一管理,专项用于集体公共设施、公益事业建设、村民社会保障支出和本集体经济组织发展生产。土地收益的收取和使用情况,应当向本集体经济组织成员公开,接受监督。集体建设用地使用权流转发生增值的,应当参照国有土地增值税的征4l

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