资源节约与环境保护中土地政策调控研究——以长株潭城市群为例_图文

导读:在更大的范围内优化配置资源,l、具有难得的政策机遇,“两型社会’’土地政策问题已纳入国家和省政府的工作视野,2008年国务院对《长株潭城市群两型社会建设综合配套改革总体方案》正式批复中明确,获准在三座城市之间,探索建立省域内城市间的耕地“占补平衡”新机制,根据土地利用效率对土地取得、保有和利用各环节实施差别化的土地税收政策,国土资源部与湖南省人民政府签署了《关于共同推进湖南省国土资源工作促进长

资源节约与环境保护中土地政策调控研究——以长株潭城市群为例_图文

强集聚辐射功能,在更大的范围内优化配置资源,从而带动长株潭乃至湖南省的快速发展,实现“弯道超车"并辐射延伸到中西部。

4.2.2可行性分析

l、具有难得的政策机遇。

“两型社会’’土地政策问题已纳入国家和省政府的工作视野。2008年国务院对《长株潭城市群两型社会建设综合配套改革总体方案》正式批复中明确批示:在土地政策方面,获准在三座城市之间,探索建立省域内城市间的耕地“占补平衡”新机制;获准对株洲清水塘、湘潭竹埠港等湘江沿线严重污染地区的耕地,变更为未利用地并调整土地用途,根据建设需要逐步转为建设用地或生态用地:可进行不动产税试点,对闲置土地从征收土地闲置费改为征收不动产保有税;根据土地利用效率对土地取得、保有和利用各环节实施差别化的土地税收政策;试行统一的征地区片综合地价,探索建立征地协议制度等。同年,国土资源部与湖南省人民政府签署了《关于共同推进湖南省国土资源工作促进长株潭“两型社会’’建设合作备忘录》,同意将试验区建设纳入全国土地利用总体规划纲要统筹考虑,并与湖南省政府共同开展长株潭城市群国土规划编制,推进国土资源节约集约利用等。因此,在长株潭城市群通过土地政策对资源节约型、环境友好型社会建设调控,具有良好的政策机遇,其强大的政策效应将在今后较长一段时间将持续影响。

2、具有优越的区位条件和有较好的产业优势

长株潭城市群是我国京广经济带、泛珠经济区、长江经济带的结合部,构建形成了快速便捷的立体交通网络,城市发展平台在国内同类城市群中相对靠前。经过多年的发展已具有有坚实的经济基础。2006年,长株潭城市群实现GDP2818亿元,占全省的37.1%,2007年GDP突破3000亿元①。

同时,长株潭城市群是我国重要的现代装备制造业和高新技术产业基地,拥有国家级软件和数字媒体产业基地、国家级经济开发区、生物产业基地,装备制造业和新材料产业目前也初具规模,文化产业品牌享誉全国,这些产业既符合国家产业政策导向的“两型产业”要求,市场前景非常广阔。长株潭利用土地调控产业发展,大力支持“两型产业”的发展,对于产业结构的调整具有典型意义和示范作用。

4.3长株潭土地政策调控的目标和任务

“两型社会"建设中土地政策调控实质上就是政府结合“两型社会"建设的①数据来源:长沙、株洲、湘潭。2007统计年鉴

需要,制定和实施相关的土地政策,通过对土地市场的干预来调控经济运行,以实现经济发展过程中的资源节约集约利用和生态环境的保护,达到经济健康、平稳、持续发展的目标,即土地政策的目标必须与“两型社会"建设的目标和任务是一致的。

4.3.1土地政策的目标

以科学发展观为指导,以促进资源节约型、环境友好型为目标,严格保护生态环境和节约集约用地,正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系,切实转变用地观念,创新用地模式,完善体制机制,坚持用发展和改革的办法解决资源利用和环境保护的矛盾和问题,走出一条资源得到节约集约利用、环境得到有效保护、发展得到有效保障、资源特别是土地效益得到有效发挥的新路子。4.3.2土地政策调控的任务

通过制定资源节约、环境保护型的土地政策,建立完善节约集约用地与环境保护的体制机制,形成具有区域特色的、与新型工业化、新型城市化和社会主义新农村建设相适应的土地管理和利用模式,具体任务是:

l、节约集约用地水平显著提高

作为国家“两型社会’’建设综合配套改革实验区,长株潭必须在执行2008年出台的《国务院关于促进节约集约用地的通知》及其一系列与土地节约集约利用相关的配套政策的基础上,积极探索“两型社会"建设节约集约用地的新体制,提高节约集约用地水平。由于国家出台的政策涉及的领域、范围和内容十分广泛。不同的区域、不同经济发展水平的土地实现其节约集约利用的途径不同,因此长株潭城市群应该进一步探索适合本区域的发展特点的土地节约集约利用新途径和新体制。在土地调控政策框架和体系内分别从规划、土地供应、土地流转、土地税收及土地价格等不同的方面进行尝试和探索。

2、建立城市群耕地保护新机制

保有足够数量的耕地资源是粮食安全的重要保证。随着长株潭工业化和城镇化的推进,人口的不断增长,耕地利用的非农化迅速加剧,将使得长株潭的耕地资源不足的问题和农业生态脆弱的严重性更加突出。土地问题尤其是耕地保护问题,事关国民经济发展和社会稳定的大局,保护耕地资源具有极为重要的意义。因此,在长株潭进行“两型社会"建设、人地矛盾突出以及粮食大省的区域背景下,积极探索和建立城市群耕地保护新机制,保持城市群的持续发展,协调人口、资源、环境、经济与社会发展之间的关系,也已成亟待解决的问题。3、建立和完善城市群统一的土地市场体系

土地资源的市场配置是“两型社会"土地政策调控的基础。目前长株潭城市群土地配置仍未走出“双轨制”,即协议出让和招拍挂出让并行,并且在国有土地出让过程中,三市为招商引资,尚存在减免地价及较多的施用“优惠"政策,严重的影响了市场机制的基础作用并损害了国家利益,对土地政策的调控和资源的节约集约利用也极为不利。因而,要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,.必须在长株潭城市群建立统一的土地市场体系,各类建设用地一律通过市场公开

出让,实现国有、集体建设用地进入统一的土地市场。一是要工业用地和经营性用地出让中一律引入市场机制,避免协议出让方式。二是要允许和规范集体建设用地流转。集体建设用地应与国有土地具有同等流转的权利,积极探索长株潭集体建设用地流转的范围、程序和收益的分配方式。

4、建立灵活的土地政策体系

长株潭城市群应以建设主体功能区为契机进行国土规划,提出主体功能区建设中的土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计相应的土地政策。主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。划分主体功能区主要应考虑区位特征、自然生态状况、资源环境承载能力、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况等因素,可划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区等四类区域。长株潭城市群主体功能区土地政策设计的基本原则是:对于能发展或有发展潜力的区域,即优化开发区和重点开发区,在供地政策上尤其是建设用地指标上应有所放松,土地税收政策上有所减轻以支持优化开发区城市化的进程和重点开发区的工业化进程;对于限制开发区和禁止开发区,除了实行较为严格的供地政策和已经实行的财政转移支付和退耕还林等政策外,还可在财政上专辟生态和环境保护基金,给予补偿;除了中央财政补贴渠道外,主要应探索城市群之间发展的机会成本损失补偿机制,即由优化开发区和重点开发区等获得了发展的区域向被限制和禁止发展区进行补偿,办法包括建设用地指标可交易,建立政策性移民专区等等,让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成整个城市群范围内的经济、社会和自然的可持续发展。

5、完善征地用地制度

目前长株潭城市群城市与农村土地制度仍维持着城市土地归国家所有和农村土地归集体所有并实行不同管理的二元性。同时,政府对土地一级市场的垄断,造成了经济的扭曲及城市土地的无序扩展。城市土地与农村土地制度二元性的结果是,政府成为农用地征用和转用的唯一仲裁者,政府拥有土地征用的权利并可将征得的土地出让给城市土地使用者。在现行政策下,所有农村土地进入土地一级市场必须先由政府进行征用,将农村集体土地转为国有土地,然后才能通过出35

让或划拨的方式将土地提供给土地使用者使用。无论是被征用土地是作为公共目的、准公共目的还是作为私人目的,均是如此。随着长株潭工业化、城镇化的快速发展,非农建设用地的需求将越来越大,在现行制度体制条件下,政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是,由于现行土地征用制度本身的设计缺陷,加之部分地方政府在征地过程中的粗放式操作,一方面造成越来越多的失地农民,容易引发社会问题,另一方面由于土地征用后未及时利用,造成土地资源的闲置和浪费。要解决上述问题,必须逐步改革和创新土地征用政策。

因此,长株潭必须认真解决好土地征用和补偿安置问题。要严格按照“保证征收征用前后被征地农民生活水平不降低”的基本原则,让广大农民更多地分享城市化、工业化的成果,用土地收益来“反哺"为经济社会发展提供土地的农民。

6、土地生态环境明显改善。

正确处理生活、生产、生态的关系,优化保护自然生态空间,加强污染土地综合治理与合理开发利用,形成有利于促进生态自然建设的土地利用格局,促进土地开发利用与生态建设相协调。

4.4长株潭“两型社会"建设土地政策调控的经验与总结4.4.1长株潭“两型社会"土地调控的政策手段

1、实施主体功能区土地分区管制制度

根据不同区域的土地资源禀赋、自然生态、环境容量、人口状况、开发利用状况和区域发展分工等因素,明确各区域地块的主体功能,科学划定城乡建设用地、耕地和基本农田、生态用地的空间边界,并根据功能分区,配合实施差异化的土地利用政策,实行严格的用途管制制度。

(1)优化开发区:本区域主要是指三市市区的老城区产业功能区,是三市人口与生产要素高度集中,发展受到限制的城市地区。主要包括三市待改造的旧城区以及重金属污染区,以及废弃厂矿、闲置地、低效用地区域。主要分布在长沙河东中心老城区、湘潭河西老城区、株洲河东老城区以及清水塘等地。优化开发区土地政策:

本区内城市存量建设用地以调整优化土地利用结构和提高土地利用水平为主,合理布置基础设施,将土地供给相对集中于城市已有的中心和交通走廊周围,引导城市由外延扩张为主的城市空间扩展趋势向内涵更新优化的方向演化;结合改进生产工艺、建设多层厂房、集中布置工业区等,充分利用现有建设用地和空闲地,走内涵挖潜的路子,节约用地;进行城镇用地结构调整,在不增加城镇现有土地使用面积的情况下,对原有土地进行第二次开发,重新优化组合,提高低效用地利用效率;把有污染危害、耗水多、耗能多、运量大以及与城市功能有矛

五星文库wxphp.com包含总结汇报、考试资料、文档下载、IT计算机、教学研究、人文社科、旅游景点、教学教材、专业文献、办公文档、外语学习以及资源节约与环境保护中土地政策调控研究——以长株潭城市群为例_图文等内容。

本文共15页1<<78910111213>>15