信访制度的缺陷与政治认同性流失(1)

导读:信访制度的缺陷与政治认同性流失(1),摘要:信访是中国特色的社会现象和时代术语,信访权也是中国特色的政治权利,现行信访制度的缺陷导致了政治认受性流失,保障当代中国农民的信访权,关键词:农民问题信访权信访制度,在中国,有一种特殊的社会现象,就是信访,不能不关注中国农民的信访和信访权,作为中国共产党联系群众重要方式和制度安排的信访,是中国共产党在执政治国中创造的当代术语,“信访”一词更多地被“上访

信访制度的缺陷与政治认同性流失(1)

信访制度的缺陷与政治认同性流失(1)

摘要:信访是中国特色的社会现象和时代术语,信访权也是中国特色的政治权利。现行信访制度的缺陷导致了政治认受性流失。保障当代中国农民的信访权,应该从宏观、中观和微观三个层面进行改革和创新。 关键词:农民问题信访权信访制度

在中国,有一种特殊的社会现象,就是信访。关注当代中国农民,不能不关注中国农民的信访和信访权。作为中国共产党联系群众重要方式和制度安排的信访,是中国共产党在执政治国中创造的当代术语,指的是人民群众的来信来访。在更广泛的意义上,“信访”一词更多地被“上访”一词所取代,农民自己将向上级领导和部门反映情况和问题称之为上访,政府官员一般也将农民的信访活动称为“农民上访”,社会上也更多地习惯使用“上访”一词来概括民众的信访活动。在官方正式用语和学术理论研究中则较多地使用信访一词。本文的主要兴趣是从权利的视角来审视和分析当代中国农民的信访或上访。密尔在《代议制政府》这部名著中指出:“男子和妇女一样,需要政治权利不是为了可以进行统治,而是为了不致受到暴虐的统治。”[1]尊重和保障农民的各项权利,不但无损于“党的领导”和现有的政治秩序,相反,有利于增强执政合法性,实现社会的公平、正义、和谐与可

持续发展。

一、信访权:中国特色与宪法渊源

“信访”是当代中国各级党政机关、人民团体和企事单位在处理人民来信来访工作的实践中逐步形成的新词汇。从广义上说,信访“指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动;狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿(主要是反映情况,陈述意见,解决问题等)的社会政治交往活动。”[2]XX年5月1日实行的新修订的《信访条例》对于信访的定义是这样界定的,即信访是指“公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”[3]这种对信访的定义显然是比较狭窄的。在现实生活中,信访人的诉求对象除了各级人民政府外,还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院机关以及人民团体、企事业单位及其负责人。 对于信访活动的类别,有的学者作了个人理解的划分。应星将1949年之后的信访活动划分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来安定团结型信访三种类型,

认为信访在中国仍是一种较为有效的替代性的矛盾处理方式。[4]不过这种划分似乎过于宽泛,比如将改革开放以来的信访活动简单地界定为“安定团结型信访”就完全没有把握新时期信访的新特点和复杂性。周梅燕则将中国目前的信访活动划分为参与类信访、求决类信访、诉讼类信访三种类型。他认为,参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项;求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大,大到动拆迁、征地补偿、失业保障,小到社区小、电、煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访,以求解决;诉讼类信访是目前中国最为叹为观止的奇特信访类型,这种对已经终审生效的法院判决提出的没完没了的申诉状况,显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机。[5] 信访这一当代中国使用频率极高的词汇,既是中国特色的产物,也是中国特色的反映。信访之中国特色,其意蕴有二:一是自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略,形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。一方面,开明的统治者乐于把采集民间的意见和不满作为其统治伦理的重要展示,另一方面,被统治者只有通过信访这种唯一合法的制度管道才能表达自己的意愿和诉求。尧置“进善之旌”,立木为表,使民书政之得失。舜置“敢谏之鼓”,使谏者击之以自闻;舜还专设纳言官,“听下言纳于上,受上言宣于

下”。[6]禹置鼓、钟、罄、铎、鞀以待四方之士,“教寡人以道者击鼓,谕以义者击钟,告以事者振铎,语以忧者击罄,有狱讼者击鞀。”[7]此后的历代统治者无不设置相应的制度平台以表达民意,这种制度平台,对于普通农民来说,常用的上访方式就是到县衙击鼓鸣冤、遇钦差大臣拦轿喊冤。一般来说,官员们对民众的这种上访方式并不阻挠,也不罗织罪名予以制止。

信访之中国特色之意蕴二是与中国共产党的领导方式和执政方式密切相关。中国共产党是在苏俄具体指导下建立的列宁式政党,其领导方式和执政方式深受布尔什维克党的影响。十月革命胜利后,列宁认为处理人民来信是社会主义国家发挥群众的积极性、创造性、反对官僚主义、加强对执政党和国家机关实行监督的最有效的办法。为此,列宁亲自起草了《关于苏维埃机关管理工作的规定草案》,对处理人民群众的信访问题作了专门规定:“每个苏维埃机关,都要张贴关于接待群众来访的日期和时间的规定,不仅贴在屋里,而且贴在人人可以看到的大门外面。接待室必须设在可以自由出入、根本不需要什么出入证的地方。每个苏维埃机关都要有登记簿,把来访者的姓名、意见要点和问题性质最简要地记下来。星期日和假日也要规定接待时间。”[8]列宁本人还亲自接待来访的工人和农民。据福齐也娃统计,列宁在被行刺前两个月当中,“接待了171人(进行了125次接待),

平均每天接待2-3人,每周接待17-20人。”[9]中国共产党以马克思列宁主义为指导思想,奉行群众观点和群众路线,并自豪地认为群众观点和群众路线是中国共产党对马克思列宁主义的创造性发展。刘少奇将群众观点概括为“一切为了人民群众的观点,一切向人民负责的观点,相信群众自己解放自己的观点,向人民群众学习的观点,这一切,就是我们的群众观点。”[10]毛泽东则把共产党的群众观点同马克思列宁主义的认识论结合起来,形成了中国共产党“从群众中来,到群众中去的”的群众路线。中国共产党在党章中明确把“全心全意为人民服务”作为自己的根本宗旨,并视“密切联系群众”为共产党最有效的工作法宝。当代中国的信访制度,体现了中国共产党的这种群众观点和群众路线,因而贯穿于中国共产党革命、建设和改革的理论和实践之中。 中国共产党执政以后,很自然地把群众路线的领导方法和工作方法贯彻到治国理政之中。在当代中国,信访不仅是中国共产党“密切联系群众”的有效方式,同时也演变成了中国公民的一项宪法权利,形成了有中国特色的信访权。林喆认为“信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员(主要是领导人)反映问题,提出要求和建议,进行申诉、控告和检举,促使有关部门处理或解决并给予答复的权利。从严格意义上讲,它是由建议、申诉、控告和检举的权利所延伸出的一种权利,它是对维权渠道堵塞的一种补救

措施。”[11]XX年4月国务院新闻办公室发布的《XX年中国人权事业的进展》白皮书则指出:“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”[12]这实质上是说公民的信访权包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权,或者说中国公民通过信访这种中国式渠道来行使宪法赋予的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权。

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